Антикоррупционная направленность Федеральной контрактной системы. Мировые практики по борьбе с коррупцией.
С 1 января 2013 года вступает в действие Федеральный закон № 44-ФЗ «О Федеральной контрактной системе» (далее - закон о ФКС) , который готовится заменить ныне действующий Закон № 94- ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» ( далее закон № 94-ФЗ) и решить все существующие проблемы в системе государственного заказа. Предполагается , что закон о ФКС позволит решить задачи, поставленные Президентом страны и Правительством по совершенствованию системы госзаказа и снижению уровня коррупции.
Действительно, закон № 94-ФЗ был подвергнут критике ввиду недостаточной регламентации стадий планирования и приемки ( контролировал только процедуру размещения заказа) , а также допуска к крупным контрактам; отсутствие необходимой регламентации установления начальной (максимальной) цены контракта ( введено позднее) , некачественным финансовым обеспечением исполнения контрактов; несовершенством процедур конкурсов по творческим направлениям, длительной судебной процедурой расторжения контрактов и. т.д.
Законопроект о ФКС должен учесть все недостатки действующего закона о государственных закупках и предложить новую концепцию проведения закупок для нужд государства , сводящую к минимуму коррупционную составляющую.
Необходимо отметить что сегодня в Российской Федерации уделяется огромное внимание борьбе с коррупцией, приняты соответствующие законы и программы.
Однако, давайте обратимся к мировой практике.
Пионерами в деле принятия антикоррупционного законодательства является Закон США «О коррупции за рубежом», являющийся первым в мире законом о запрете подкупа иностранных должностных лиц. Закон вступил в силу в 1977 году, но до последнего времени применялся достаточно редко. Начиная с 2005 года число расследований , проводимых Министерством юстиции США и Комиссией США по ценным бумагам и биржам и Федеральным бюро расследований значительно возросло. Наблюдается колоссальное количество штрафов и других санкций.
Намного позже , в 1999 году , Совет Европы принял Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию. В ноябре этого же года Совет Европы принимает еще один документ – Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. И только 31 октября 2003 года была принята конвенция ООН против коррупции. Сегодня её подписали 140 стран . Россия , США и Великобритания её подписали и ратифицировали.
Конвенция ООН является наиболее полным международным документом в сфере борьбы с коррупцией . Страны, подписавшие и ратифицировавшие данную конвенцию , обязаны предусмотреть в своем внутреннем законодательстве уголовную ответственность за все преступления , признанные таковыми в соответствии с настоящей конвенцией и принять национальное антикоррупционное законодательство, соответствующее данной конвенции.
I. Итак, Закон США о борьбе с практикой коррупции за рубежом. Закон распространяется на эмитентов ценных бумаг, размещенных на рынках (биржах) США и должностных лиц представителей этого эмитента; отечественные предприятия США и их должностных лиц, физическое или юридическое лицо, за исключением эмитентов или американских предприятий, а также на должностные лица этого лица, его пайщиков, действующих в интересах этого лица во время нахождения на территории США.
К отечественным предприятиям относятся граждане, жители США, корпорации, партнерства, ассоциации , акционерные общества, промышленные тресты и индивидуальные частные предприятия. Если обобщить, то «эмитенты» и «отечественные предприятия» - это американские предприятия и эмитенты ценных бумаг. При этом они подпадают под действие закона и при совершении « «бесчестных действий» за пределами США. Физическим лицом по смыслу закона подразумевают физическое лицо, не являющееся гражданином США, или корпорацию, ассоциацию и т.д. т. е любая зарубежная для США компания.
Закон вводит запрет на использование в коррупционных целях почты и любых других средств и инструментов трансграничной торговли для поддержки, осуществления и продвижения предложений, выплат, обещаний произвести какие-либо выплаты или же для разрешения на передачу каких-либо денег, предложений, подарков, обещаний или разрешения на предоставление чего-либо ценного для иностранного должностного лица и др.
Ярким примером применения Соединенными Штатами своего антикоррупционного законодательства являются крупные скандалы с участием крупных компаний британской BAE Systems ( $ 400 млн.) и немецкого автоконцерна Daimler AG ($185 млн.). С начала 2012 года рекордные штрафы за нарушение закона США о коррупции за рубежом заплатили эти компании. Последний в течение 10 лет подкупал чиновников 22 стран, в том числе и российских. Как видно, американский закон работает и число выведенных на чистую воду с каждым годом растет.
II. Закон Великобритании о борьбе со взяточничеством , принятый 8 в апреля 2010 года вступил в силу в апреле 2011г. Он заменил собой действующие антикоррупцинные законы Великобритании , несовершенство которых подвергалось частой критике со стороны органов прокуратуры, политиков и неправительственных организаций. Новый закон , заменивший закон образца 1889 года, суров. По мнению многих экспертов¸ он не оставляет практически никакого пространства для маневра тем, кто практикует «смазывать колеса» бизнеса мздой и подношениями. Цель нынешнего Правительства Великобритании - поставить деловую репутацию Британии выше подозрений и занять лидирующие позиции в глобальной войне с коррупцией. На сегодня коррупционный индекс ежегодно составляемый Trancparency International определяет Британию номером 20 в списке из 178 государств. И хотя замыкать двадцатку не так уж и плохо ( США на 22-м месте, Россия - на 154 –м), быть позади некоторых государств ЕС Великобритания не может. Да и Организация экономического сотрудничества и развития давит на Британию, требуя чтобы она «подтянулась». Проблемы с ней были в том, что будучи подписантом под конвенцией по противодействию взяточничеству , на деле Британия не спешила отправлять своих взяточников в суд. Мешало ей в этом положение закона, требующее доказательство тому , что взятка была организована высоким должностным лицом той или иной компании. Тогда как доказать это не всегда представлялось возможным . Подобные «уловки» теперь были сняты. В своем новом антикоррупционном законе Британия проявила бескомпромиссность, опередив в этом отношении американское антикоррупционное законодательство.
Новый закон регулирует и государственный и частный сектор. Он запрещает так называемые «вознаграждения за упрощение формальностей» Обладая принципом экстерриториальности, новый закон делает своим субъектом все компании , которые занимаются бизнесом на его территории и вводит в обращение на здешних биржах свои ценные бумаги. Кроме того, иностранная компания, оперирующая на территории Британии, будет находится в поле зрения надзорных органов даже в при осуществлении деятельности в третьих странах.
Глава британского антикоррупционного ведомства - Управления по борьбе с крупным мошенничеством еще до вступления в силу нового закона утверждал, что России в этом смысле будет уделяться особое внимание. Под его юрисдикцию попадут , в том числе и российские компании, ведущие бизнес в Британии. И что юрисдикция будет распространяться на российских бизнесменов , если они окажутся вовлеченными в подкупе в любой другой стране мира , даже невзирая на то, что это никоим образом не будет связано с их предпринимательством в Великобритании. Ведомство уверено, что их совместная работа с российскими коллегами поможет самой России в преодолении взяточничества.
Наказывать за взятки будут теперь тюремным заключением сроком до 10 лет и штрафами в неограниченном размере. Вопрос что подпадает под определение «взятка» , а что нет, рассматривался особо тщательно, принятие закона поэтому было задержано на 3 месяца.
Новым законом предусмотрены и превентивные меры против коррупции. Например, персоналу британских компаний предписано проходить специальную подготовку по противодействию взяткам. С этой целью рекомендуется вводить в штатное расписание «эксперта по вопросам этики». Предписывается исследовать рынок той страны , где предстоит вести бизнес , на предмет его коррумпированности. Не радостные исследования показали: 71 % компаний считает, что в целом ряде стран невозможно вести дела без того, чтобы не быть втянутым в коррупцию и взяточничество. Одной из таких стран британские бизнесмены считаю Россию.
III. В России 25 декабря 2008 г. принят Федеральный закон «О противодействии коррупции» , Указ «О национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010- 2011г.г.» , 13 марта 2012 года принят Указ Президента Российской Федерации «О национальном плане противодействия коррупции на 2012- 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» многие другие.
Национальная стратегия противодействия коррупции является общим программным документом, положения которого направлены на устранение коренных причин коррупции в обществе и должны последовательно конкретизироваться с учетом требований времени в Национальном плане противодействия коррупции на соответствующий период , а также в планах по противодействию коррупции федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов России и муниципальных образований.
Что сделано за это время? Сделано многое : создана нормативная база , которая должна являться основой для противодействия коррупции, налажена антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых документов, законодательно закреплена подача сведений о доходах и имуществе всеми государственными служащими и членами их семей, во всех государственных органах созданы подразделения кадровых служб по профилактике коррупционных иных правонарушений, работают комиссии по соблюдению требований к служебному поведению госслужащих и урегулированию конфликта интересов, в МВД и Генпрократуре созданы специализированные подразделения для работы в этой сфере.
Но еще многое предстоит сделать . Одной из серьезных проблем остается рейдерство, особое внимание уделяется устранению административных барьеров , ущемляющих законные права предпринимателей. Более прозрачной стала система закупок для государственных и муниципальных нужд в том числе благодаря использованию электронных торгов в режиме он-лайн, которая реформируется и сегодня. Продолжается разработка административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, во многих регионах начали работу многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг.
Хотелось бы озвучить позицию созданного в 2000 году Центра по бизнес-этике и корпоративному управлению по вопросу о том, как можно и нужно пользоваться российским законом и бороться с коррупцией в России. То что вести бизнес в России без взяток невозможно , - это миф . Все же уровень коррупции в стране очень высок ( 154-е место) , а это означает, что большинство компаний дает взятки. Но как работать честной компании среди нечестных? Ведь пока будет тратиться время на то, чтобы получить разрешение чиновников по тому или иному вопросу ,бегать в суды, конкуренты, заплатив взятку , уйдут далеко вперёд. В настоящее время становится очевидным , что бизнес и общество ищут решение проблем. Казалось бы, есть и хороший закон и желание решить проблему , но России никак не удается вести эффективную борьбу с коррупцией. Изучая проблему нелегальных платежей был сделан вывод о том, что это – недостаток доверия между различными группами и субкультурами в российском обществе. Из-за этого недостатка наблюдается такое большое количество неофициальной деятельности. Люди действуют исходя из имеющихся связей, а не закона или каких-то общепринятых принципов ведения бизнеса. Они полагаются и доверяют только тем , кого хорошо знают. И незаконные платежи в таких условиях становятся основой отношений. Задача Центра - генерировать лучшие практики России , основываясь на русской культуре , языке , российском законе и опыте. Необходимо показать бизнесу , что у него есть выбор, что он может работать честно и выгодно.
Центр разрабатывал и запустил проект , который называется «Лучшие российские практики» и состоит их 4 основных этапов. На первом этапе проводится работа с группой крупных российских и иностранных компаний. Задача - улучшить тренинги и повысить их влияние. Это подразумевает более точное фокусирование на проблеме нелегальных выплат. Предлагаются конкретные примеры того, как применять закон в конкретных ситуациях коррупционного риска, применяются лучшие практики американского закона о коррупции за рубежом и Конвенции ОЭСР по борьбе со взяточничеством, но главное -это российский закон. После таких тренингов высшие руководители компаний- русские и иностранцы выходят с новым набором инструментов, позволяющим справиться с конкретной проблемой согласно российскому закону. Далее проект помогает руководителям крупных компаний задать тон с акцентом на строгое соблюдение российского закона. Исходя из опыта, 95 % сотрудников компаний обычные честные люди, которые просто хотят хорошо работать, получать заработную плату и чувствовать себя в безопасности. Все проблемы нелегальных платежей обычно идут сверху.
На третьем этапе после создания программы улучшенного тренинга для конкретной корпорации необходимо чтобы руководитель поделился этой программой со всеми мелкими российскими компаниями , с которыми ему приходится работать: поставщиками , дистрибьюторами и торговыми агентами. Таким образом, крупная компания становится проводником комплаенса (соблюдения внутренних правил компании) в индустрии. У Центра есть намерение внедрять стандарты в индустрию за индустрией , учитывая специфику каждой отдельной отрасли.
На четвертом этапе когда будут созданы стандарты в определенной индустрии , будут приглашены органы власти , регулирующие отрасль, чтобы повысить комплаенс в соответствии со стандартами.
Бизнес, государство и гражданское общество будут работать, чтобы осуществлять в том числе и надзор за соблюдением и применением этих стандартов.
Уже есть определенные наработки и есть крупные компании , у которых тонкие, ультрасовременные системы по обнаружению незаконных платежей и откатов . Но когда же стоит ждать ощутимых положительных изменений в вопросах коррупции в России. Отдельные российские компании создают лучшие практики для бизнес-этики и в вопросах соблюдения закона ежедневно. Но на создание новых стандартов для отдельной индустрии требуется время - не менее 5 лет.
Определенно, есть рациональное зерно в представленном проекте Центра. Наверное, объединив усилия законодателей, государства, применив лучшее из мировых практик можно с определенной уверенностью говорить, что Россия стоит на пути безусловного искоренения такого явления, как коррупция.
Заместитель руководителя 03.12.13
Г.П.Гринько