Сговор на торгах в сфере госзакупок. Международная правовая оценка
Основной областью, в которой взаимосвязь между конкуренцией и коррупцией выходит на первый план, является сфера государственных закупок. Защищая конкуренцию на торгах, антимонопольные органы фактически способствуют снижению коррупции в госзакупках.
Как показывает международный опыт антимонопольного правоприменения в сфере торгов, выявленные нарушения антимонопольного законодательства зачастую указывают на факты коррупции, а факты коррупции напрямую влияют на победу той или иной фирмы в конкурентной борьбе за рынок . В частности, сговор на торгах может подразумевать активную роль заказчика, который фактически организовывает торги таким образом, что создает преимущества отдельным участникам. В таком случае речь идет фактически о соглашении между участником или участниками торгов и заказчиком или организатором, которое приводит к тому, что победу на торгах одерживает предварительно определенный участник. Сговор на торгах в более "классическом" виде происходит без участия заказчика или организатора, когда участники самостоятельно договариваются о поддержании цены или других антиконкурентных действиях. Хотя по "механике" установления антиконкурентных условий данные виды нарушений различаются, на практике они оказываются близко связаны, в том числе с учетом того, что один тип нарушения может отличаться от другого не столько истинным масштабом вовлеченности государственного заказчика или организатора, сколько возможностью или невозможностью доказать их активное участие в процессе достижения договоренности.
Сговор на торгах может возникнуть как в государственной, так и в частной закупочной сфере, однако именно область государственных закупок обладает некоторыми специфическими чертами, которые обусловливают широкое распространение сговора. Во-первых, зачастую государственный заказ включает крупные проекты с высокой стоимостью, что само по себе создает возможность получения значительного выигрыша вследствие сговора или коррупции. Относительные стабильность и прозрачность правил проведения государственных закупок делают процесс предсказуемым, что также облегчает поддержание сговора. Наконец, тот факт, что объект государственных закупок также зачастую достаточно стабилен, компании, участвующие в таких закупках, "встречаются" снова и снова. Данный фактор также служит облегчению поддержания сговора, а совокупность перечисленных соображений объясняет, почему сговор на торгах при размещении госзаказа представляет собой такую серьезную опасность.
Выводы теоретических моделей о проявлениях коррупции на торгах и взаимосвязи с конкуренцией не всегда однозначны. Так, в работе (Celentani, Ganuza) предпринята попытка моделирования влияния коррупции при закупках, когда основными параметрами принятия решения являются цена контракта и качество. За взятку закупщик может засчитать низкое качество как высокое и дать фирме неправомерно заполучить контракт. В модели изучается влияние данного фактора на число потенциальных участников закупки и на конкуренцию между закупщиками. Определяя равновесный уровень коррупции в модели, авторы демонстрируют, что вопреки традиционному мнению уровень коррупции может расти с ростом конкуренции.
В работе (Wihardja, 2010) автор показывает, что в случае наличия коррупции при проведении закупок более интенсивная конкуренция может привести к снижению цены, но не к повышению качества - и в целом в модели ни один механизм не может привести к повышению качества, если его уровень не контрактуется. В работе также проведено эмпирическое исследование, которое показывает, что повышение количества участников закупки повышает ее эффективность, однако убывающими темпами и, начиная с определенной точки, вообще начинает приводить к снижению эффективности.
В исследовании (Wambach, Gretschko, 2013) авторы сравнивают коррупциогенность процедур аукциона и переговоров при закупке, осуществляемой через агента (организатора). Организатор имеет доступ к информации о предпочтениях покупателя и может вступить в сговор с одним из поставщиков. По итогам моделирования авторы приходят к контринтуитивному выводу, что для широкого спектра значений параметров сравнительно непрозрачная процедура переговоров приводит к более высокому уровню потребительского излишка, чем сравнительно более прозрачная процедура аукциона.
В работе (Burguet, 2015) исследуется вопрос оптимального дизайна механизма закупок в условиях коррупции. Коррупция в работе проявляется в том, что исполнитель контракта уже после его заключения может дать взятку контролирующему субъекту, чтобы тот неправомерно засчитал выполнение требований по качеству. В работе предлагается вариант инкорпорирования в качестве дополнительного ограничения при решении задачи оптимального контроля и описывается оптимальный контракт. Во всех случаях - случае фиксированной взятки, взятки, зависящей от масштаба отклонения засчитанного проверяющим качества от истинного качества, а также неопределенности относительно размера взятки - оптимальный контракт предполагает заниженные требования по качеству по сравнению с теми, которые имели бы место без учета коррупции (поскольку за более высокие требования к качеству необходимо предлагать более высокую цену, а это делает еще более выгодным низкоэффективным фирмам прибегнуть к взяточничеству ради получения контракта).
В то же время большое количество работ не приходят к контринтуитивным результатам относительно взаимосвязи коррупции и конкуренции, а скорее углубляют общепринятое понимание механизмов их взаимодействия и помогают формулировать практические рекомендации.
Заместитель руководителя Г.П.Аврахова
Ноябрь 2019 года.