Закон № 44-ФЗ «О контрактной системе . Коррупциогенные факторы закона».
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 2013 года № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» ФАС России определена федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также согласования применения закрытых способов определения поставщиков ( в редакции постановления Правительства РФ от 25.12.2014г. № 1489).
Сфера государственных закупок , в том числе для нужд обороны страны и военной безопасности , традиционно считается наиболее коррупционной областью общественных отношений. Поэтому, считается весьма важным и актуальным проведение антикоррупционного анализа Закона о контрактной системе с применением Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов , утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010г. № 96 ( далее-Методика).
В полной мере дать оценку Закону о контрактной системе станет возможным лишь тогда , когда будет наработана соответствующая правоприменительная , в том числе судебная практика в данной сфере.
Остановиться хотелось бы на некоторых из них.
В тексте закона имеется весьма значительное число отсылочных норм, что ставит его реализацию в зависимость от других , в том числе подзаконных , нормативных правовых актов. В настоящее время в Правительстве Российской Федерации , в других федеральных органах развернута масштабная работа по исполнению разработанного Минэкономразвития России Плана мероприятий по реализации закона о контрактной системе. Указанный План включает 86 позиций. В 2013-2015 годах предстоит разработать и принять 53 акта Правительства РФ.
Коррупционость рассматриваемого фактора , связанного с высокой степенью зависимости законодательного акта от системы подзаконных актов заключается в том, что согласно сложившейся практике всеобъемлющей системы подзаконных актов по реализации вновь принятого закона нередко затягивается . Отсутствием соответствующего нормативного акта , неопределенностью правил поведения должностных лиц поощряется принятие ими индивидуальных решений, полностью зависящих от их субъективной воли и усмотрения. Именно в этом и заключается опасность возникновения различных коррупционных схем. Наличие в законе о контрактной системе большого числа норм , ссылающихся на подзаконные акты , полностью подпадает под такой коррупциогенный фактор , предусмотренный действующей Методикой, как «чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества» - наличие бланкетных и отсылочных норм , приводящее к принятию подзаконных актов , вторгающихся в компетенцию органа государственной власти, принявшего первоначальный нормативный правовой акт.
Анализ текста Закона о контрактной системе свидетельствует о том, что наиболее часто в нем встречаются такие коррупциогенные факторы , как «определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти ( их должностными лицами ) действий в отношении граждан и организаций, а также «юридико- лингвистическая неопределенность» - употребление неустоявшихся , двусмысленных терминов и категорий оценочного характера. Так, например, согласно ч. 12 ст. 22 Закона о контрактной системе заказчику предоставляется право применять иные , чем предусмотренные законом методы определения начальной (максимальной) цены контракта , «в случае невозможности их применения». В данном случае на заказчика возлагается обязанность включить в обоснование цены «Обоснование невозможности применения» указанных методов. К числу таких методов относятся: 1) метод сопоставимых рыночных цен; 2) нормативный метод; 3) тарифный метод; 4) проектно-сметный метод; 5) затратный метод. Данные нормы предоставляют заказчику широкое поле для действий по своему усмотрению , поскольку Закон о контрактной системе не уточняет , что понимается под «иными методами определения начальной(максимальной) цены контракта», а также не конкретизирует, каким образом заказчик должен «обосновать невозможность» применения методов, установленных Законом. Реально возникновение ситуации , когда начальная (максимальная ) цена недобросовестным заказчиком будет определяться самостоятельно, в угоду личным целям, включая в неё расходы на ожидаемый «откат».
В законе имеет место и такой коррупциогенный фактор , как «выборочное изменение объема прав» - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти (их должностных лиц). Пример : норма , предусмотренная ч.2 ст. 32 Закона, в которой закреплен целый 2букет» исключений из общих правил оценки заявок на участие в процедурах отбора поставщиков. Согласно данной норме при проведении запроса предложений заказчик вправе: - не применять предусмотренный законом критерии оценки заявок. Такими критериями являются: 1) цена контракта, 2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ; 3) качественные , функциональные и экологические характеристики объекта закупки; 4) квалификация участников закупки; – устанавливать по своему усмотрению не предусмотренные Законом о контрактной системе критерии оценки заявок, окончательных предложений, величины их значимости; – не применять установленные законом величины значимости критериев.
Ещё одно исключение из общих правил для рассматриваемого способа определения поставщика ( подрядчика, исполнителя) установлено в ч. 1 ст. 36 Закона о контрактной системе: при запросе предложений заказчик не вправе отменить конкурентные процедуры, в то время как ы отношении конкурса , аукциона и запроса котировок такая возможность предусмотрена.
И последнее , о чем хотелось бы сказать. Предусмотренный Методикой коррупциогенный фактор «отказ от конкурсных (аукционных) процедур» применительно к закону о контрактной системе находит свое выражение в его нормах, предусматривающих возможность в отдельных случаях осуществлять закупки товаров, работ, услуг у единственного поставщика, т.е. без применения конкурентных процедур. Надо отметить, что не все специалисты в области государственных закупок дают одинаковую оценку этому. Как представляется, чрезмерное увлечение закупками у единственного поставщика однозначно создает условия для коррупции. Эта форма госзакупок должна носить исключительный характер и применяться только в строго определенных законом случаях. Законом о контрактной системе в статье 93 предусмотрен значительный перечень случаев закупки товаров у единственного поставщика, что не соответствует мировой практике. Следует согласиться с экспертным сужденим о том, что в мире существует 5-6 общих стандартных условий , допускающих закупки у единственного поставщика: заведомо один источник; срочная закупка; чрезвычайная закупка; дополнительная закупка; некоторые секретные закупки.
Изложенное в данном материале не полностью отражает все коррупциогенные факторы закона о контрактной системе.
Заместитель руководителя Г.П.Аврахова