И снова о коррупции
Коррупция как искажение, и даже искривление, нормальных отношений между государством и его гражданами, действующими в нем юридическими лицами - как коммерческими, так и некоммерческими организациями, а также иностранными гражданами и организациями в социальной, а главное - экономической сфере, всегда рассматривается в качестве отрицательного явления жизни любого общества. Большинство ученых считают, что коррупцию необходимо рассматривать как общественно опасное явление, отрицательно сказывающееся на экономической активности населения, политической стабильности, подрывающее авторитет государственной власти, функционирование демократических институтов, морально-этические ценности и веру в справедливость, наносящее ущерб устойчивому развитию гражданского общества и правопорядку, свободе экономической деятельности и конкуренции, а также безопасности и обороноспособности государства . Осознание опасности коррупции для существования государств приводит к активной национальной и международной нормотворческой деятельности, направленной на ее искоренение , однако коррупция, как птица Феникс, возрождается вновь и вновь. В этой связи нельзя не согласиться с мнением А.А. Строганова о том, что борьба с коррупцией является постоянной проблемой в абсолютном большинстве государств .
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" определяет коррупцию как злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими лицами, добавляя, что данные действия могут быть совершены как от имени или в интересах физического лица, так и юридического лица.
Коррупционное поведение возможно в сфере гражданских правоотношений, если его участником выступает публично-правовое образование, реализующее свои функции через своих должностных лиц.
Для возникновения коррупционных отношений необходимо как минимум наличие одного из следующих условий:
1) у лица есть возможность использовать свое должностное положение с целью получения выгоды;
2) лицо желает приобрести благо, не имея на то оснований или не желая проходить установленную процедуру.
Если в первом случае должностное лицо является инициатором коррупционного поведения, то во втором - такое поведение инициирует лицо, не являющееся должностным. Поэтому во втором случае для возникновения коррупционного поведения необходимо, чтобы инициатива нашла ответ .
Причины коррупционного поведения можно поделить на субъективные и объективные.
В качестве субъективных факторов выступают психологические особенности установки конкретной личности.
В качестве объективных причин возникновения коррупционного поведения чаще всего называют следующее:
- несоразмерность уровня оплаты труда нагрузке, количеству обязанностей и ответственности должностных лиц, которая порождает их желание компенсировать это за счет подконтрольных организаций и граждан;
- монополия на оказание различного рода услуг в государственном и частном секторах, обусловливающая произвол при определении цены того или иного продукта для конечного потребителя, с одной стороны, и многомиллионные бонусы компаний-монополистов - с другой;
- недостаточность инструментов контроля, в том числе со стороны общества за деятельностью должностных лиц;
- юридические пробелы и коллизии в законодательстве, снижающие качество правового регулирования и оставляющие лазейки для совершения коррупционных действий.
Возможность коррупционного поведения требует установления мер, направленных на его профилактику и имеющих целью борьбу с данным поведением и его последствиями, т.е. санкций.
В ст. 7 Федерального закона "О противодействии коррупции" в перечне основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции присутствуют и те, которые применяются именно в гражданско-правовой сфере. В частности, это:
1) обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд;
2) совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения.
Однако это далеко не все возможности, которые использует законодатель для предотвращения коррупционного поведения.
Так, п. 2 ст. 1 Гражданского кодекса РФ определяет, что граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Однако такая свобода гражданско-правового правоотношения может ограничиваться федеральным законом в интересах государства и всего общества. Например, для государственных и муниципальных служащих законодатель вводит целый ряд запретов в сфере гражданских правоотношений именно с целью предотвращения с их стороны коррупционного поведения.
Устанавливаемые запреты ограничивают ряд конституционных прав служащих, например право заниматься предпринимательской деятельностью (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ). Однако их введение обусловлено целью защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п. 2 ст. 1 ГК РФ).
К запретам, предотвращающим возможное коррупционное поведение государственного, муниципального служащего, относятся следующие запреты:
1. Запрет состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном законом, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией.
2. Запрет заниматься предпринимательской деятельностью. Запрет налагается как на все виды предпринимательской деятельности, так и на деятельность, осуществляемую лично или через доверенных лиц.
3. Запрет быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе управления и т.п., в которых он замещает должность либо которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему, если иное не предусмотрено федеральными законами.
4. Запрет получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения).
Рассмотрим последний более подробно.
Регулируя договор дарения, законодатель вводит запрет на дарение (ст. 575 ГК РФ), который призван не допустить проявления коррупционного поведения под видом дарения. В то же время норма сформулирована таким образом: "Не допускается дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей", что из положений ст. 575 ГК РФ не следует четкого вывода, разрешено или нет одаривание лица в связи с осуществлением им своих служебных полномочий.
На основе буквального толкования данной нормы некоторые исследователи отмечают, что "при оценке подарков, принятие которых разрешается, следует руководствоваться ст. 575 ГК РФ, которая устанавливает, что муниципальным служащим в связи с их должностным положением или с исполнением ими служебных обязанностей не допускается дарение, за исключением так называемых подарков, стоимость которых не превышает 3000 руб."
Отдельные юристы, анализируя соотношение понятий "подарок" и "взятка", говорят о том, что положение, закрепленное в подп. 3 п. 1 ст. 575 ГК РФ, является несостоятельным с социально-правовой стороны, так как размывает основания разграничения подарка и выгод незаконного характера. Кроме того, это положение нарушает механизм правового регулирования, баланс публичного и частного начал. Получается, что властные отношения в сфере государственного и муниципального управления, принципы публичной службы регламентируются нормами частного права. Из этого вытекает вывод о том, что данное положение не соответствует задачам эффективного противодействия коррупции и бескомпромиссного привлечения к ответственности должностных лиц, которые используют свои властные полномочия в корыстных целях.
Отдельные российские цивилисты также считают, что категорически недопустимо считать правомерным поощрение любыми подарками (даже незначительной стоимости) должностных лиц в связи с осуществлением ими своих должностных обязанностей при оказании государственной услуги - вне зависимости от того, осуществлены ли они в соответствии с законом или с нарушением закона. Поддерживая позицию представителей публичного права о том, что гражданское законодательство не может вторгаться в сферу публично-правового регулирования, отменять или изменять существующие в нем запреты и ограничения, они предлагают любые сделки, прямо или косвенно направленные на вознаграждение служащих за действия, входящие в круг их служебных обязанностей, либо за так называемое общее благоприятствование по службе, считать ничтожными независимо от их размера . Авторы придерживаются аналогичного мнения, считая, что ГК РФ должен содержать абсолютный запрет на совершение дарения лицу, исполняющему служебные обязанности.
В то же время ч. 2 ст. 575 ГК РФ прямо разрешает одарять служащего в связи с официальными мероприятиями и оставлять подарок в собственности должностного лица, если его стоимость не более трех тысяч рублей, в случае же большей стоимости подарок поступает в собственность публично-правового образования, чьи интересы представлял служащий.
Заметим, что международные организации по борьбе с коррупцией, с которыми Российская Федерация сотрудничает в рамках своих конвенционных обязательств, считают, что наличие в гражданском законодательстве подобной нормы провоцирует коррупционную деятельность, которая завуалирована под одарение подарками.
Другим гражданско-правовым механизмом преодоления коррупции, особенно в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, выступает возмещение вреда, причиненного в результате коррупционного правонарушения, в том числе и упущенной выгоды (п. 2 ст. 15 в совокупности с нормами глав 59 и 60 ГК РФ), лицам, которые при нормальной организации и проведении конкурса и заключения контракта (т.е. без коррупционных нарушений) были участниками такого контракта (сторонами договора поставки для государственных/муниципальных нужд и пр.) и, участвуя в гражданском обороте в виде субъекта предпринимательской деятельности, получали бы соответствующую прибыль. Нельзя не сказать и о том, что субъектам предпринимательской деятельности, которые не выиграли конкурс, проведенный с коррупционными нарушениями, причиняется вред деловой репутации, который, по нашему мнению, также подлежит возмещению со стороны участников коррупционной сделки.
Следует констатировать, что в Российской Федерации по-прежнему недостаточно уделяется внимания гражданско-правовым средствам борьбы с коррупцией. Российская Федерация до настоящего времени так и не присоединилась к Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (г. Страсбург, 1999 г.) , ст. 3 которой предусматривает, что государства-участники должны предусмотреть в своем национальном законодательстве нормы, закрепляющие право лиц, понесших ущерб в результате коррупции, подать иск в целях получения полного возмещения ущерба, включающий причиненный реальный ущерб, упущенную финансовую выгоду и компенсацию морального вреда.
Заместитель руководителя Г.П.Аврахова
1 ноября 2016г.